Реформа поліції у прифронтових районах: перспективи та виклики для реінтеграції

Вступ

Поліція в зоні збройного конфлікту є однією з головних інституцій, які представляють державу Україна перед громадянами по обидві боки лінії зіткнення. Окрім роботи на підконтрольних територіях, поліція також, в рамках її можливостей, проводить заходи з обслуговування окупованих територій.

В 2015 році в Україні стартувала комплексна реформа поліції, що передбачала як прийняття відповідного законодавства з утворенням нових юридичних осіб – Національної поліції та її підрозділів, так і зміну внутрішньої організаційної культури поліції. Таким чином, виходячи з важливої ролі правоохоронців в зоні російської гібридної агресії на Сході України, одним з пріоритетів політики держави має бути забезпечення належної якості роботи органів поліції на Донбасі та її подальше реформування. Поліція є одним з ключових елементів, від яких залежить успішність урядової політики реінтеграції окупованих територій.

Методологія дослідження

Для підготовки дослідження використано метод експертних оцінок працівників поліції з різних міст Донецької області впродовж квітня 2019 року. Метою була підготовка рекомендацій щодо удосконалення роботи поліції з урахуванням курсу на реінтеграцію окремих районів Донецької та Луганської областей (далі - ОРДЛО).

ПОТОЧНЕ ЗАЛУЧЕННЯ ПОЛІЦІЇ ДО РЕІНТЕГРАЦІЇ ОРДЛО

Фактичний військовий контроль уряду РФ над непідконтрольними територіями Донецької та Луганської областей може означати, що реінтеграція цих територій, поки там перебувають російські збройні сили, малоймовірна. Залишається лише простір можливостей для реінтеграції населення непідконтрольних територій. Таким чином, поліція, як правоохоронний орган, що бере участь у багатьох цивільних процесах (надання сервісних послуг населенню) в зоні проведення Операції об’єднаних сил, має надважливу роль для здійснення реінтеграції окупованих територій, зокрема, населення ОРДЛО.

Поліція працює безпосередньо на контрольних пунктах в’їзду - виїзду (КПВВ) на лінії зіткнення, та вже зараз має окрему ділянку роботи з реєстрації та розслідування злочинів, вчинених на окупованих територіях. Згідно наказу МВС, за кожним відділом поліції на підконтрольній українському уряду території Донецької та Луганської областей закріплена частина окупованої території. Наприклад, за Слов’янським відділом поліції закріплено обслуговування непідконтрольного міста Горлівка Донецької області. За Селидівським відділенням поліції закріплено Ворошиловський район міста Донецька тощо. Правоохоронці, в рамках можливостей, здійснюють оперативний нагляд, вивчають стан злочинності, приймають заяви від громадян з непідконтрольних територій тощо.

За словами представників поліції, будь-який мешканець окупованої території може звернутися з заявою про скоєння злочину до найближчого відділу Національної поліції, що розташований на підконтрольній території. Така заява реєструється і передається до відповідного відділу поліції, за яким закріплена конкретна частина ОРДЛО, звідки звернувся громадянин. Заяви, що отримуються від мешканців непідконтрольних територій, мають безстроковий характер і розслідуються в рамках можливостей. Наприклад, інформація про викрадені на окупованій території транспортні засоби заноситься до відповідної єдиної бази даних Нацполіції, і ці транспортні засоби оголошуються у розшук нарівні з іншими. За словами працівників поліції, не часто, але бувають випадки, коли правоохоронцям з підконтрольних територій вдається повернути законним власникам викрадене майно на окупованих територіях або притягти до відповідальності злочинців.

РЕФОРМА ПОЛІЦІЇ У ДОНЕЦЬКІЙ ОБЛАСТІ: ПОТОЧНИЙ СТАН

2 липня 2015 року Верховна Рада України прийняла закон «Про національну поліцію», який вступив у силу 7 листопада 2015 року. Одночасно з цим Закон України «Про міліцію» втратив чинність. 2 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову «Про утворення Національної поліції України». 28 жовтня Постановою Уряду було затверджено Положення про Національну поліцію.

Закон «Про Національну поліцію» покликаний змінити стандарти роботи правоохоронних органів з пострадянських на демократичні, у відповідності до вимог сучасності. В Законі статтею 11 вперше було визначено рівень довіри населення до поліції, як основний критерій оцінки її діяльності.

Міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков, говорячи про трансформацію філософії поліції, в 2015 році заявив, що нова поліція має «служити і захищати, а не карати і «кришувати».»

Закон «Про Національну поліцію», на відміну від закону «Про міліцію», більш чітко регламентує діяльність правоохоронців та деталізує багато важливих процедур в тілі самого закону, а не на рівні підзаконних актів. Це дає можливість значно краще захистити права як поліцейських, так і громадян.

Законом «Про Національну поліцію» змінено підхід до формування її кадрового складу. Так, для здійснення добору на посади поліцейських, законом «Про Національну поліцію» вводиться діяльність спеціальних комісій, куди передбачено включення представників громадськості.

15 березня 2018 року Верховна Рада прийняла інший важливий закон «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України», який набрав чинності 7 жовтня 2018 року. Новий дисциплінарний Статут поліції передбачає кілька нововведень. Так, відповідно до ст. 15 Закону, проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії, до складу яких можуть також включатися представники громадськості, які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет.

Структура Національної поліції була затверджена 6 листопада 2015 року Наказом №1 Голови Національної поліції Хатії Деканоїдзе. Відтоді Нацполіція складається з Центрального органу управління (апарату), територіальних органів поліції в областях, міжрегіональних територіальних органів і підпорядкованих державних установ.

Структура Головного управління Національної поліції у Донецькій області, як і   у решті регіонів, представлена Головним управлінням, місцевими відділами, відділеннями поліції та міжрегіональними підрозділами, як то Управління патрульної поліції, Управління захисту економіки, кіберполіція та інші.

В рамках реформи у складі Управління патрульної поліції Донецької області створені та функціонують підрозділи дорожньої патрульної поліції, а також ситуаційний центр Національної поліції, як єдина організаційна форма взаємодії всіх підрозділів апарату Нацполіції. Ситуаційний центр має на меті реагування на кризові, надзвичайні ситуації, а також координацію і управління силами та засобами поліції в разі ускладнення оперативної обстановки або виникнення надзвичайної ситуації.

В рамках реформи кримінальної поліції в Донецькій області створено службу детективів.

З метою відповідності до європейських та світових вимог утримання осіб в місцях позбавлення волі, для оптимізації наявної кількості таких установ в рамках реформи створюються базові ізолятори тимчасового тримання (ІТТ). Так, нещодавно введено в експлуатацію нове приміщення ізолятора тимчасового тримання (ІТТ) у м. Сєверодонецьк Луганської області.

Відділ детективів Головного управління Нацполіції в Донецькій області, як продукт реформи кримінального блоку, поєднує функції оперативників та слідчих. Зміна формату слідчої роботи та впровадження оперативних методів дали змогу ефективніше протистояти злочинності. За результатами першого кварталу 2019 року, детективами закінчено 32 кримінальних провадження. З них 29 проваджень на 52 епізоди тяжких злочинів скеровано з обвинувальними актами до судів.

Попри ці позитивні тенденції, виявлено проблемні моменти, що можуть негативно впливати на роботу органів поліції.

ПРОБЛЕМИ

Невідповідність КУпАП викликам сучасності

В сфері забезпечення публічного порядку значну проблему для роботи поліцейських становлять застарілі та неефективно прописані норми законодавства. Зокрема Кодекс України про адміністративні правопорушення було прийнято за часів пізнього СРСР в 1984 році.

Заслуговує уваги стаття 133-1 «Порушення правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту». На думку поліцейських, недостатня санкція цієї статті щодо осіб, які працюють в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху фактично дозволяє автоперевізникам здійснювати незаконні перевезення за будь-якими маршрутами. Адже, відповідно до статті «відхилення від визначеного маршруту руху автобуса або маршрутного таксомотора, незаїзд на автостанцію (автовокзал), якщо такий заїзд передбачений розкладом руху автобуса, або маршрутного таксомотора, – тягне за собою накладення штрафу на водіїв транспортних засобів у розмірі до двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян». Цього недостатньо, щоб ефективно попередити порушення.

Очевидно, що Кодекс потребує перегляду, тому що така ситуація призводить до зниження службової мотивації працівників поліції та її неефективності в боротьбі з відповідними правопорушеннями.

Надлишкова бюрократія

В поліції досі існує обов’язкова до ведення документація, доцільність існування якої викликає сумніви.

Наприклад, Наказом МВС від 12.05.2016 року №377 «Про затвердження Порядку формування та ведення особових справ поліцейських» затверджено «Порядок формування та ведення особових справ поліцейських». Пунктом 11 розділу 3 Порядку передбачено облік органами поліції особових справ співробітників в паперовій інвентарній книзі обліку особових справ. На думку працівників поліції, подібний облік практичніше, ефективніше і доцільніше здійснювати в електронному вигляді.

Недосконалість системи фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів поліції

Одним з важливих аспектів для забезпечення повноцінної роботи органів поліції є належний рівень їхнього фінансування та матеріально-технічного забезпечення. Стаття 105 Закону про Нацполіцію передбачає, що фінансування та матеріально-технічне забезпечення поліції здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законом. Окрім цього, органи місцевого самоврядування можуть надавати безоплатно органам і підрозділам поліції службові приміщення, обладнані меблями та засобами зв’язку, транспорт та інші матеріально-технічні засоби.

Фінансування поліції по лінії Державного бюджету є головним джерелом надходження коштів. Проте, спостерігається недостатнє фінансування та матеріально-технічне забезпечення місцевих відділів та відділень поліції, які, на відміну від Головних управлінь Національної поліції в областях, не є самостійними структурними підрозділами та юридичними особами. Обсяг фінансування та матеріально-технічного забезпечення місцевих відділів та відділень визначають Головні управління Національної поліції в областях. Але, місцеві відділи поліції часто стикаються з дефіцитом фінансування ремонту службового автотранспорту. Іншою проблемою є встановлені норми постачання пального, яке розраховуються відповідно до обсягів, вказаних у паспортах автомобілів. Проте, фактично, за словами поліцейських, автомобілі типу “Рено Дастер” та “Мітсубіши Аутлендер” використовують більше пального, ніж вказано в технічних паспортах. Витрати пального можуть бути ще більшими у районах зі значним бездоріжжям, або у зимову негоду. Це негативно впливає на морально-психологічний дух поліції, етику спілкування з громадянами та несе в собі корупційні ризики, зокрема потрапляння керівників органів поліції та поліцейських в залежність від спонсорів чи благодійників. Також існує проблема з забезпеченням місцевих відділів поліції поштовими марками та конвертами.

Важливим є питання уніформи. Спецодяг, що надходить до поліції часто має невисоку якість, швидко вицвітає та псується. Окрім цього, внаслідок різних бюрократичних тендерних процедур та інших факторів, існують випадки, коли сезонна уніформа може надходити до відділів поліції несвоєчасно. У зв’язку з цим, поліцейські часто вимушені купувати спецодяг за власні кошти. Зазвичай, власним коштом правоохоронці купують недорогу уніформу, яка, відповідно, має непрезентабельний зовнішній вигляд, швидко виходить з ладу. Це відчутно погіршує фізичний та морально-психологічний стан поліцейських.

Поліція змушена звертатися до місцевих рад та обласної державної адміністрації з проханням вишукати кошти для покриття цих та інших потреб. На думку поліцейських, це може нести в собі ризики потрапляння органів поліції в залежність від представників місцевої влади. Проте, місцеві ради часто під різними приводами все одно відмовляють поліції у фінансовій підтримці. Так, в березні 2019 року сесія Краматорської міської ради не підтримала проект рішення про фінансування потреб поліції та СБУ в рамках міської цільової програми «Правопорядок 2015-2020». Місцева влада мотивувала своє рішення тим, що правоохоронці ігнорують депутатські запити. Однак, якщо місцева рада згодна виділити поліції кошти з міського бюджету, на заваді можуть стати норми законів. Наприклад, стаття 85 Бюджетного кодексу України вводить обмеження для органів місцевого самоврядування у фінансовій підтримці поліції через міські цільові програми щодо правопорядку, якщо міська рада має певні види заборгованості. Так, у Слов’янську Донецької області з цієї причини міська рада офіційно відмовила місцевій поліції у фінансуванні програми правопорядку з міського бюджету

Соціальний захист поліцейських на практиці працює не в достатній мірі

Поліцейські не відчувають, що їхні гарантовані соціальні права на практиці будуть реалізованими в повній мірі. Така ситуація знижує рівень мотивації працівників поліції.

Медичне забезпечення поліцейських

Наприклад,, стаття 95 ЗУ «Про Національну поліцію» «Медичне забезпечення поліцейських» говорить, що у разі відсутності спеціального медичного обладнання, медичних фахівців або спеціалізованих відділень у закладах охорони здоров’я Міністерства внутрішніх справ України, а також в інших державних та комунальних закладах охорони здоров’я, поліцейський може бути направлений, за висновком відповідного закладу охорони здоров’я, на обстеження або лікування до приватного закладу охорони здоров’я або іноземного медичного закладу. На практиці ж ця норма не працює, через невизначеність механізму її виконання. Це ж стосується і передбачених Законом пільг для членів сімей поліцейських.

Грошове забезпечення працівників поліції

Грошове забезпечення поліцейських в Законі про Нацполіцію також прописано не чітко. В Статті 94 сказано, що правоохоронці отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації тощо та індексується відповідно до закону. В той же час, грошове забезпечення в інших правоохоронних структурах НАБУ, ДБР чітко прив’язане до прожиткового мінімуму на рівні профільних законів.

Житлове забезпечення поліцейських

В грудні 2018 року Міністр внутрішніх справ Арсен Аваков презентував програму фінансового лізингу, яка має дати змогу поліцейським та рятувальникам придбати житло на вигідних умовах. Програма передбачає, що для отримання власного житла поліцейському необхідно виконати всього чотири умови: вислуга не менше 2-х років; не менше 5-ти років до виходу на пенсію; перебування на квартирному обліку; термін лізингу не більше 20-ти років.

Проте, на сьогоднішній день, органи поліції на місцях не мають інформації щодо механізмів реалізації цієї програми. На думку опитаних поліцейських, існує дуже багато інших питань, стосовно захисту прав працівників поліції, які потребують перегляду та оптимізації. Все це не кращим чином впливає на морально-психологічний стан та мотивацію поліцейських.

Недостатнє гарантування захисту професійних прав поліцейських

На думку поліцейських, законодавством недостатньо захищені не лише соціальні, а й професійні права працівників поліції. В законі про Нацполіцію та в інших нормативно-правових актах зроблено дійсно потрібний акцент щодо забезпечення захисту прав людини і громадянина. Однак, самі поліцейські слабко відчувають, що їх особисті права при виконанні службових обов’язків також належно гарантовані та захищені. Внаслідок цього, а також впливу політичних факторів, поліцейські часто бояться застосовувати передбачені законом заходи впливу щодо правопорушників навіть тоді, коли це є дійсно виправданим та необхідним. Така ситуація не сприяє мотивації працівників поліції та виявленню ініціативи при захисті суспільства від протиправних посягань.

Іншими видимими механізмами захисту прав працівників поліції і гарантування об’єктивної оцінки діяльності поліцейського є підрозділи Департаменту внутрішньої безпеки, Управління забезпечення прав людини та дисциплінарні комісії Національної поліції.

Згідно статті 15 нового Закону України «Про дисциплінарний Статут Національної поліції», проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії, до складу яких можуть також включатися представники громадськості. Закон передбачає, що ці представники громадськості повинні мати бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, авторитет у суспільстві. Проте, на практиці органи поліції фактично не використовують можливість залучення такої громадськості до роботи в своїх дисциплінарних комісіях, хоча це б сприяло покращенню незалежності та об’єктивності роботи, а також підвищенню громадської довіри.

Негативний вплив інституційної пам’яті внутрішньої організаційної культури радянської та пострадянської міліції

Органам Національної поліції на місцях значно перешкоджає низка суб’єктивно обумовлених факторів. Насамперед досі спостерігається надмірна залежність керівників місцевих органів поліції від безпосереднього керівництва вищого рівня. Основою мотивації керівників органів поліції на місцях стає звітність та догода органам поліції вищого рівня, які мають опосередковані важелі впливу через матеріально-технічне забезпечення. Служіння суспільству на території обслуговування відступає на другий план. Деякі керівники та працівники місцевих органів поліції розповідають про наявність системи показників, яка офіційно не затверджена жодними нормативно-правовими актами. Згідно статті 11 Закону України «Про національну поліцію», рівень довіри населення до поліції є основним критерієм оцінки ефективності її діяльності. Відповідно, керівництво місцевих органів поліції має бути мотивованим в першу чергу концентруватися на вирішенні проблем реальної злочинності на території обслуговування. Для цього потрібне встановлення максимальної взаємодії з місцевою громадою в питаннях безпеки. На практиці неформальні вимоги щодо показників часто суперечать реальним потребам громад. Керівники місцевих відділів поліції мають низьку мотивацію до використання таких інструментів взаємодії органу поліції з громадою як створення громадських рад при відділах поліції, чи включення представників громадськості до дисциплінарних комісій поліції. Краща ситуація в цьому плані у міжрегіональних підрозділах.

Якщо порівнювати ситуацію з внутрішньою організаційною культурою відділів поліції ГУНП, які беруть свій початок з часів Радянського Союзу, з новоутвореними міжрегіональними підрозділами, такими як патрульна поліція Департаменту Патрульної поліції, то тут спостерігаються деякі відмінності. Зокрема, у внутрішній корпоративній культурі та в усталених моделях поведінки в новостворених підрозділах патрульної поліції вплив негативних моментів інституційної пам’яті підрозділів колишньої пострадянської міліції проявляється значно менше.

Рекомендації щодо покращення ситуації у національній поліції в контексті реінтеграції

1. Здійснити повний аудит діючого КУпАП від 1984 року на предмет актуальності вимогам часу та внести відповідні зміни, або прийняти новий КУпАП;
2. Замінити в органах поліції паперовий документообіг електронним, що значно покращить продуктивність праці та інформаційну безпеку;
3. Провести аудит ефективності механізмів фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів поліції. Забезпечити вчасне та повне надходження коштів до поліції, згідно з заявленими потребами, що випливають з оперативної обстановки на території обслуговування. Вчасно та в повному обсязі надавати поліцейським уніформу високої якості марки «5.11». Переглянути статтю 85 Бюджетного кодексу України;
4. Здійснити заходи щодо децентралізації управління поліцією, надати місцевим відділам і відділенням поліції право самостійно формувати та розпоряджатися власним бюджетом, визначати пріоритети роботи, орієнтовані на потреби громади;
5. Запровадити реальні механізми гарантування соціальних та професійних прав поліцейських;
6. Забезпечити закордонне стажування керівників поліції та поліцейських, які претендують на зайняття керівних посад в органах поліції України, в країнах де органи поліції займають перші місця в міжнародних рейтингах.
7. Привести внутрішню організаційну культуру, стиль та традиції керівництва поліції, субординацію, які досі несуть в собі негативний відбиток радянського та пострадянського періоду у відповідність до Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених Наказом МВС від 09.11.2016 р. №1179, принципам Верховенства права та Закону «Про Національну поліцію»;
8. Внести зміни до Закону України «Про Національну поліцію», доповнивши статтю 11 Закону пунктом 5, яким визначити відповідальність керівників поліції всіх рівнів за встановлення будь-яких планів/показників з кількості злочинів, які мають статися на території, планів/показників з розкриття злочинів, обов’язкових норм навантаження на працівників та інших непритаманних демократичним стандартам показників, що заважають органам поліції повноцінно здійснювати визначені Законом завдання та служити суспільству на ввіреній території обслуговування, а не керівництву вищого рівня.
9. Забезпечити напрацювання практичної методології та утворення Громадських рад при органах поліції відповідно до Постанови КМУ від 03.11.2010 р. №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», а також відповідно до статті 15 Закону України «Про Дисциплінарний Статут Національної поліції України». Забезпечити включення представників відповідної громадськості до складу Дисциплінарних комісій поліції. Формувати довіру поліцейських до громадян і, навпаки, що сприятиме оперативному інформуванню поліції громадянами.
10. Провести аудит організаційної структури поліції, системи мотивації, механізмів призначень на посади, фінансування та матеріально-технічного забезпечення на предмет їх логічності та оптимальності з точки зору виконання місії та завдань поліції відповідно до Закону і Конституції. України